البحث عن 11 مليار دولار مفقودة أم خطة لاستهداف السنيورة، أم غياب فكرة الدولة؟

 الدراسة ادناه نشرت في جريدة السفير

«نريد تفسيراً للأحد عشر مليار دولار التي صرفت من خارج إطار القاعدة الاثني عشرية». هذا ما صرّح به رئيس مجلس النواب نبيه بري في قصر بعبدا في 2 حزيران إثر لقائه الأسبوعي مع رئيس الجمهورية ميشال سليمان، وشكّل الإنطلاقة لتصريحات وردود لم تنتهِ، بالرغم من أنّ هذا الكلام ليس بجديد بل سبق وأشار إليه وزير الإتصالات شربل نحاس وكذلك فعل العماد ميشال عون. «وفقدان» هذه الأموال شكّل أحد الأسباب التي تحول ظاهرياً دون إقرار موازنة العام 2010 قبل قطع حساب موازنات الأعوام 2004 - 2008. كلام بري استتبع رداً من وزير المال السابق جهاد أزعور، تساءل فيه «من أين جاء برقم 11 مليار دولار؟» جازماً أنه «لم تكن هناك أي مخالفة لقانون المحاسبة العامة في عملية إدارة الموازنة»، معتبراً أنه تم صرف 3-4 مليارات دولار من اعتمادات مدوّرة، يضاف إليها أمور أساسية مثل خدمة الدين والصرف على الكهرباء، وبلغت 4 مليارات دولار «أي أنّ الفارق والإنفاق الإضافي هما نحو 3 مليارات دولار وليس 11 مليار دولار». مكتب الرئيس بري رد على «السنيورة من خلال أزعوره»، مفنداً الإنفاق بالأرقام، ما استتبع رداً من مكتب الرئيس فؤاد السنيورة «رافضاً فيه الإنجرار إلى سجالات عبر وسائل الإعلام، معتبراً أنّ المكان المناسب لمناقشة هذه المواضيع هو المجلس النيابي» مشيراً إلى أنّ «جميع المعلومات والأرقام والمبالغ وأوجه إنفاقها منشورة على الموقع الالكتروني لوزارة المال».

وبعد أكثر من عشرة أيام على اندلاع هذا السجال ردت وزارة المالية، وهي المعنية أساساً بهذا الموضوع، يوم الأحد في 13 حزيران ببيان يوضح تفاصيل الإنفاق العام وأبوابه من خلال الأرقام. واعتبر البيان أنّ  الـ11 مليار التي أُنفقت «كانت ضمن القوانين واستهدفت تسيير أمور الدولة». «وأنه كان إنفاقاً وفق القوانين والأعراف المالية المرعية الإجراء، بما في ذلك استناداً لقانون المحاسبة العمومية والقوانين الخاصة التي أجازت الإنفاق». مع الإقرار بالظروف الصعبة التي واجهها لبنان خلال الأعوام 2006 - 2009.

بعيداً عن المواقف والإعتبارات السياسية التي تستخدم قضية موازنة العام 2010 وقطع حساب موازنات الأعوام الماضية، هل المسألة هي استهداف السنيورة والمرحلة الماضية أم هي مواقف تريد تصحيح الخلل في المالية العامة والحد من انفلاش الدين العام؟ أين هي الحقيقة، وما هي النصوص الدستورية والقانونية التي ترعى موضوع الموازنة؟  

الموازنة في الدستور

تنص المادة 83 من الدستور على الآتي «كل سنة في بدء عقد تشرين الأول تقدم الحكومة لمجلس النواب موازنة شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة القادمة ويقترع على الموازنة بنداً بنداً».

وتنص المادة 32 من الدستور على «....... والعقد الثاني (لمجلس النواب) يبتدئ يوم الثلاثاء الذي يلي الخامس عشر من شهر تشرين الأول وتخصص جلساته بالبحث في الموازنة والتصويت عليها قبل كل عمل آخر وتدوم مدة هذا العقد إلى آخر السنة».

وتنص المادة 86 من الدستور على «إذا لم يبت مجلس النواب نهائياً في شأن مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه فرئيس الجمهورية بالاتفاق مع رئيس الحكومة يدعو المجلس فوراً لعقد استثنائي يستمر لغاية نهاية كانون الثاني لمتابعة درس الموازنة وإذا انقضى العقد الاستثنائي هذا ولم يبت نهائياً في مشروع الموازنة فلمجلس الوزراء أن يتخذ قراراً، يصدر بناء عليه عن رئيس الجمهورية، مرسوم يجعل بموجبه المشروع بالشكل الذي تقدم به إلى المجلس مرعياً ومعمولا به. ولا يجوز لمجلس الوزراء أن يستعمل هذا الحق إلا إذا كان مشروع الموازنة قد طرح على المجلس قبل بداية عقده بخمسة عشر يوماً على الأقل.

على أنه في مدة العقد الاستثنائي المذكور تجبى الضرائب والتكاليف والرسوم والمكوس والعائدات الأخرى كما في السابق وتؤخذ ميزانية السنة السابقة أساساً ويضاف إليها ما فتح بها من الاعتمادات الإضافية الدائمة ويحذف منها ما أُسقط من الاعتمادات الدائمة وتأخذ الحكومة نفقات شهر كانون الثاني من السنة الجديدة على القاعدة الاثني عشرية».

الوقائع

أقرّ مجلس النواب في جلسته يوم 30 كانون الثاني 2006 قطع حساب موازنة العام 2003 (وصدر بذلك القانون رقم 716 تاريخ 3 شباط 2006) وأقرّ بعد ذلك وفي الجلسة ذاتها قانون موازنة العام 2005 (وصدر بذلك القانون رقم 715 تاريخ 3 شباط 2006) وكانت هذه آخر موازنة تُقرّ بصورة قانونية، إذ استمر الإنفاق والجباية منذ ذلك الحين وفقاً للقاعدة الاثني عشرية، وذلك نتيجة للوضع السياسي القائم وعدم انعقاد مجلس النواب، وقد صدر القانون رقم 717 تاريخ 3 شباط 2006 بإجازة جباية الواردات كما في السابق وصرف النفقات اعتباراً من أول شباط 2006 ولغاية صدور قانون موازنة 2006 على أساس القاعدة الاثني عشرية.

وهنا حصلت بداية المشكلة، فاعتماد الإنفاق أو الجباية وفقاً للقاعدة الاثني عشرية يكون لأشهرٍ معدودة، بانتظار إقرار الموازنة، وليس لسنوات كما حصل الآن، وبالتالي فمن غير الممكن في ظل التطورات الأمنية والعسكرية لا سيما حرب تموز 2006، أن يكون الإنفاق في الأعوام 2006 و2007 و2008 و2009 مماثلاً للإنفاق في العام 2005، لأنّ الإنفاق حتماً سيرتفع بخاصة في ظل عدم انعقاد مجلس النواب لإقرار قوانين فتح اعتمادات إضافية، ما أدى إلى الفارق الكبير في النفقات، كما كان يجب أن تكون وفقاً للقاعدة الاثني عشرية على أساس موازنة العام 2005 وما أُنفق فعلياً من دون سند قانوني. كما أنّ الحكومة لم تُحل على المجلس أياً من موازنات الأعوام 2006 و2007 و2008 و2009 قبل 15 يوماً من موعد بدء عقد تشرين الأول، وبالتالي لا تستطيع إصدار مشروع قانون الموازنة بمرسوم، كما تجيز لها المادة 86 من الدستور.

- فمشروع قانون موازنة العام 2006 أحيل على مجلس النواب بموجب المرسوم النافذ حكماً رقم 40 تاريخ 22 شباط 2007.

 - ومشروع قانون موازنة العام 2007 أحيل على مجلس النواب بموجب المرسوم النافذ حكماً رقم 403 تاريخ 13 حزيران 2008.

- ومشروع قانون موازنة العام 2008 أحيل على مجلس النواب بموجب المرسوم النافذ حكماً رقم 977 تاريخ 24 تشرين الثاني 2007.

- ومشروع قانون موازنة العام 2009 أحيل على مجلس النواب بموجب المرسوم 2364 تاريخ 20 حزيران 2009.

وهنا يأتي السؤال لماذا لم تراعى المهل الدستورية لإحالة الموازنات ولماذا تنازلت الحكومات المتعاقبة عن تطبيق أو تفعيل المادة 86؟

الواقع بالأرقام

تبعاً لقانون موازنة العام 2005 فقد قُدِّرت النفقات بـ 10 آلاف مليار ليرة، أما النفقات الفعلية (من دون صدور قانون قطع الحساب وهي بالتالي غير نهائية) فقد بلغت 10,203,275,000,000 ليرة أي أنّ مجموع الإنفاق وفقاً للقاعدة الاثني عشرية، في السنوات 2006 و2007 و2008 و2009، يجب أن يكون 40,813 مليار ليرة مضافاً إليها قيمة النفقات التي أقرت بقوانين والمقدَّرة قيمتها بنحو 1,000 مليار ليرة ليصل المجموع إلى 41,813 مليار ليرة، في حين أنّ المبالغ التي أُنفقت خلال فترة السنوات الأربع بلغت 56,590 مليار ليرة (موزّعة تبعاً للسنوات كما في الجدول رقم 1 مقارنة مع النفقات المقدَّرة في مشاريع قوانين الموازنة التي لم تُقرّ). وبالتالي فإنّ الفارق هو 14,777 مليار ليرة أي نحو 9.8 مليارات دولار وليس 11 مليار دولار.

أين يكمن الفرق: خدمة الدين العام والكهرباء

إنّ الفارق بين النفقات التي كان يجب أن تُنفق في الأعوام (2006 - 2009)، استناداً إلى القاعدة الاثني عشرية ونفقات العام 2005 وما أنفق فعلياً بعد إضافة النفقات التي تمت بقوانين (لا سيما زيادة الرواتب والأجور والمفعول الرجعي لهذه الزيادة) والذي بلغ 14,777 مليار ليرة، ومرد هذه الزيادة في الإنفاق التي تخالف القاعدة الاثني عشرية، هما زيادة في الإنفاق في عدة أبواب من أبرزها خدمة الدين العام والكهرباء والهيئة العليا للإغاثة.

فقد بلغت نفقات خدمة الدين العام في العام 2005 مبلغ 3,534 مليار ليرة، أما النفقات التي دُفعت خلال الأعوام (2006 - 2009) فقد بلغت 20,888 مليار ليرة، في حين أنّ المبلغ كان يجب أن يكون 14,137 مليار ليرة أي بزيادة بلغت 6,751 مليار ليرة ما يمثِّل نسبة 45.7 % من الزيادة في الإنفاق.

ويبيِّن الجدول رقم 2 الزيادة في الإنفاق على خدمة الدين العام مقارنةً مع الإنفاق في العام 2005.

الباب الآخر الذي شهد زيادة في الإنفاق هو كلفة الكهرباء، فالمبلغ الذي أُنفق في العام 2005 بلغ 1,150 مليار ليرة، أي ما يُفترض أن يصل إلى 4,600 مليار ليرة خلال فترة الأعوام 2006 - 2009 لكن المبلغ الذي أُنفق خلال هذه الفترة بلغ 7,538 مليار ليرة (وفق ما هو مبيَّن في الجدول رقم 3) أي بزيادة بلغت 2,938 مليار ليرة وما يشكِّل نسبة 20 % من الزيادة في الإنفاق عن العام 2005.

 أي أنّ الزيادة في الإنفاق على الكهرباء وخدمة الدين العام بلغتا 9,689 مليار ليرة فيكون الفارق هو 5,088 مليار ليرة، وهذا هو المبلغ الذي يجب أن يكون موضوع بحثٍ وتقصٍ. هل أُنفق في حرب تموز كإغاثة وتعويض عن الأضرار أم لتمويل التضخم في القوى الأمنية أم لمشاريع أخرى؟

وتبيِّن أرقام وزارة المالية أنّ الإنفاق على الهيئة العليا للإغاثة بلغ 700 مليار ليرة، والإنفاق على البلديات بلغ نحو 1,700 مليار ليرة، والإنفاق على الصندوق المركزي للمهجرين بلغ 180 مليار ليرة، والإنفاق على مجلس الجنوب بلغ 90 مليار ليرة، ودعم الفوائد المدينة بلغ 352 مليار ليرة، وردّيات الضريبة على القيمة المضافة وضرائب أخرى بلغت 1,158 مليار ليرة أي ما مجموعه نحو 4,200 مليار ليرة، لكن الوزارة لا تبيِّن حجم الزيادة في هذه النفقات مقارنةً مع العام 2005، كي نستطيع احتساب الزيادة الفعلية، من هنا فإن البحث يجب أن يكون حول كيفية إنفاق مبلغ في حده الأدنى يبلغ نحو ألف مليار ليرة ليصل في حده الأقصى إلى 5 آلاف مليار ليرة فكيف أُنفق هذا المبلغ؟

لا يختلف اثنان على أنّ الإنفاق الإضافي الذي حصل في عهد حكومتي السنيورة خارج القاعدة الاثني عشرية، هو إنفاق غير قانوني، ومخالف لمبادئ الإدارة المالية القانونية، لكن يجب أيضاً الإتفاق والإقرار أنّ عدم إقرار الموازنة العامة في مجلس النواب لأربع سنوات هو أيضاً عمل مخالف لفكرة وجود الدولة في أساسه، قبل أن يكون مخالفاً للقانون والدستور. فخلال الحرب اللبنانية كان يتم إقرار الموازنة موازنتين العامين 1986 - 1987 و1988 - 1989 حيث اعتمدت القاعدة الاثني عشرية.

ملاحظة: تبعاً لوزارة المالية لم يُلحظ في العام 2005 أية مبالغ للكهرباء، على أساس أن تُدفع عند توجبها بموجب سلف خزينة، وتسجَّل ديناً على المؤسسة، لكن المبلغ الذي دُفع في العام 2005 هو 1,150 مليار ليرة وهو الذي يجب الإستناد إليه للمقارنة بين نفقات الأعوام 2006 - 2009 والعام 2005.